Por Ciro Salazar y Diego Saavedra
Programa Gobernanza y Gestión Ambiental
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
La pandemia por la que atraviesa actualmente el mundo ha puesto en evidencia el grado de debilidad de los servicios de salud. De esta forma, esa debilidad se acentúa en países donde los niveles de desigualdad son más profundos, como el Perú. Pero la precariedad que el sector Salud ha mostrado está determinada por los mismos factores que impactan en la educación, el acceso al agua y saneamiento. La precariedad, expresada por limitados o ausentes servicios básicos, impiden que algunos sectores de la población disfruten de un ambiente sano y equilibrado, entre otros aspectos, todo lo cual influye en la calidad de vida y en las expectativas de bienestar de la población.
Consideramos que estos factores son:
- Corrupción generalizada a nivel estatal, privado y en la propia ciudadanía.
- Ausencia de una visión ampliamente consensuada de futuro y de desarrollo a nivel nacional, y un profundo desconocimiento de las visiones regional y local, en función a las particularidades de cada territorio.
- Ausencia del Estado y sus instituciones -como expresión de gobernanza-, principalmente en la cuenca amazónica y los andes.
- Visión antropocéntrica de la sociedad, lo que genera una desvinculación entre el bienestar de las personas y el cuidado del ambiente y las especies que nos rodean, pese a que nuestra existencia depende de la de ellos.
Las Naciones Unidas ya han puesto sobre la mesa la necesidad de entender el bienestar de las personas y su felicidad, como un objetivo que debería ser medido por los países[1]. En última instancia, este bienestar debe estar alimentado y promovido por un conjunto de políticas públicas, marcos normativos y proyectos de inversión que aseguren servicios para el bienestar de la población.
El Índice de Desarrollo Humano, una métrica ampliamente aceptada como superior al PBI o el PBI per cápita como indicador de progreso o bienestar es incluso una herramienta limitada para este fin. Integrado por tres componentes: ingreso familiar per cápita, años de educación y esperanza de vida al nacer, no aborda otras dimensiones esenciales para las personas, como el disfrute de una vida en comunidad y contar con redes de apoyo y solidaridad, la seguridad, la libertad, el tiempo de ocio o la armonía con el ambiente.
La pandemia del COVID-19 nos ha enrostrado los límites del modelo bajo el que nuestra sociedad se organiza. Esta pandemia no ha terminado y continuará generando la pérdida de vidas. Una de las bases que esta enfermedad ha cuestionado es la relación entre el acceso a servicios y las prioridades de nuestras autoridades y las políticas de desarrollo.
Además, ha mostrado con claridad, los problemas que existen en la relación entre seres humanos y ambiente. Por ello, creemos que no se debe esperar más tiempo para buscar un punto de quiebre en la forma como nos organizamos como sociedad y Estado, para abordar los cuatro factores mencionados anteriormente, que limitan el logro del bienestar.
Al contexto de pandemia-la que se puede volver a repetir por otra nueva enfermedad- se añaden otros fenómenos permanentes como el cambio climático o la pérdida masiva de especies, lo cual nos obliga a cambios drásticos en nuestros modos de vida y cómo medimos nuestro bienestar. Para ello, creemos que se debe buscar la participación de todos los actores posibles.
El cambio debe ser construido por nosotros, tomando nota por supuesto de algunas experiencias locales exitosas y algunos desarrollos conceptuales y técnicos disponibles en diversas partes del mundo, pero el reto nos exige ser creativos, puesto que nuestra geografía, nuestras culturas e idiosincrasias, y nuestras carencias son muy diversas.
El rol de la infraestructura
El gobierno peruano considera que uno de los pilares para alcanzar el bienestar de la población e incrementar la competitividad de la economía es el cierre de brechas de infraestructura[2]. Mientras la pertinencia de este pilar es indiscutible, creemos que su implementación no ha sido adecuadamente concebida, pues en el desarrollo de proyectos de infraestructura ha estado presentes uno o más de los cuatro factores antes mencionados.
Tomemos, por ejemplo, el caso de la Hidrovía Amazónica. Para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)[3] y el Banco Mundial (BM)[4], los impactos indirectos que generan proyectos de infraestructura de transporte son los más graves y difíciles de manejar. El BID incluso precisa que instrumentos como las evaluaciones ambientales no son suficientes para gestionar los impactos.
Sin embargo, un proyecto de gran complejidad como la Hidrovía Amazónica fue declarado viable sin prácticamente ninguna información sobre sus potenciales impactos indirectos, ni haber contado con una metodología oficial de análisis de los flujos de sedimentos en ríos amazónicos, un factor clave para estimar impactos directos e indirectos en la biota. Adicionalmente, durante los estudios de preinversión del proyecto, las opiniones y propuestas de poblaciones indígenas nunca fueron tomadas en cuenta. Es decir, se evidencia en este proyecto la presencia de al menos los factores 3 y 4.
Por otro lado, el caso del Aeropuerto de Chinchero amenaza con trastocar físicamente un área reconocida como Patrimonio Cultural de la Nación, además de ser un proyecto que no pasó por un proceso de consulta previa y cuya lógica económica se sustenta en un incremento de entre el 50% al 80% del flujo actual de turistas a Machu Picchu, algo que colisiona con cualquier aproximación de gestión sostenible de este sitio histórico. Vemos también aquí la presencia de los factores 3 y 4.
Podría aducirse incluso que en los dos proyectos antes mencionados está presente el factor 2, en tanto la magnitud de los impactos potenciales en segmentos de la población evidencia la falta de una visión consensuada de desarrollo de las regiones donde buscan ser ejecutados.
Por ello, creemos que si bien la infraestructura es fundamental, esta se ha visto reducida a la lógica del mercado. Así, su conceptualización prioriza el intercambio de mercancias, la generación de renta (principalmente de actividades extractivas) y la conectividad urbana. Con esta conceptualización, se repiten los límites de los puntos 2, 3 y 4. Estos dos proyectos, y el contexto reciente han mostrado que es urgente incluir en los procesos de planificación y diseño la ausencia de identificación de necesidades locales, de enfoque intercultural, indicadores ambientales y de expectativas de desarrollo vinculadas a las particularidades territoriales.
La visión actual de infraestructura y la forma en que ha sido priorizada, en el escenario actual, ha mostrado que muchas regiones no solo no están preparadas para enfrentar enfermedades virales como el COVID-19, sino que las viene condenando al contagio y a una situación de alta vulnerabilidad. Allí, el cuestionamiento de fondo es que no tenemos infraestructura preparada para proteger la vida en todas sus formas, no solo humana. Por ello, es urgente construir e implementar una nueva visión sobre lo que entendemos por infraestructura, una que priorice y promueva la extensión de la vida en todas sus formas. Esa es la visión que vamos a desarrollar a continuación.
Propuesta de compromisos a nivel macro
Bajo este contexto, y como un primer paso esencial, consideramos que el gobierno, la sociedad civil y el sector privado debemos consensuar un conjunto de compromisos que nos permitan abordar los cuatro factores que impiden el desarrollo del país. Al mismo tiempo, estas dimensiones deben convertirse en el marco que guíe el desarrollo de infraestructura pública y servicios, con el objetivo último de incrementar el bienestar de la población, y proteger la vida sin descuidar las dimensiones que lo conforman.
Cuadro 1. Propuesta de ocho dimensiones / compromisos
| 1. Gobernanza | a. Desarrollar una visión de país a largo plazo, así como también a nivel regional y local, fruto de amplios consensos.b. Convocar a todos los sectores locales, regionales y nacionales pertinentes a que participen en el diseño de políticas, planes y proyectos de inversión pública.c. Fortalecer espacios para que la sociedad civil participe en el monitoreo y fiscalización de recursos públicos y estándares ambientales y sociales.d. Fortalecer la implementación del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas. |
| 2. Gestión pública Responsable | a. Incluir el enfoque precautorio como uno de los principales principios en la gestión pública, incluido en el planeamiento y diseño de proyectos.b. Crear indicadores para la supervisión y seguimiento a diversos actores públicos y privados.c. Asegurar que la armonía con el ambiente y la vida en comunidad sean indicadores en los procesos de toma de decisión en todos los niveles de gobierno.d. Basar la asignación de recursos públicos en criterios técnicos, ambientales y de gobernanza.e. Incluir en la medición del PBI, el costo de la degradación ambiental de las actividades productivas. |
| 3. Cuidado de ecosistemas y el ambiente que nos rodea | a. Incorporar un enfoque de intervención temprana para evaluar potenciales impactos ambientales y sociales directos e indirectos.b. Incorporar los conocimientos y la cultura local en el diseño de normativas y de servicios públicos.c. Incorporar de manera efectiva y medible los planes de vida o de desarrollo local elaborados por actores locales.d. Institucionalizar los sistemas de vigilancia indígena y ciudadana como parte vinculante del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y el Sistema Nacional de Evaluación Ambiental, de tal manera que pueda ser aplicado por todos los sectores. |
| 4. Consumo y formas de vida responsables | a. Reducir los residuos y aumentar el reciclaje y la reutilización.b. Gestionar y tratar los residuos de acuerdo a los estándares de buenas prácticas.c. Eliminar el consumo innecesario de energía y mejorar la eficiencia en el destino final de la misma.d. Promover activamente a nivel de políticas y proyectos así como en el sistema educativo, actividades productivas y formas de vida que estén en armonía con el ambiente y fortalezcan la vida en comunidad.e. Promover el desarrollo de generación eléctrica con fuentes no convencionales, y ampliar su distribución. |
| 5. Acción para la salud | a. Promover el desarrollo de planes de salud municipales que proporcionen a nuestras ciudades los medios para construir y mantener alianzas estratégicas para el bienestar.b. Reducir desigualdades sanitarias.c. Promover la evaluación de los impactos en la salud desde la fase de planificación de proyectos de inversión pública.d. Incidir en agentes de planificación para que incorporen consideraciones hacia la salud pública en sus estrategias e iniciativas de planificación.e. Valorar e incorporar en políticas públicas y proyectos de inversión, las diversas concepciones de salud que tienen las poblaciones locales.f. Efectivizar una politica, planes y programas de protección a la salud para pueblos indígenas, fortaleciendo la institucionalidad, así como la asignación de un presupuesto que permita llegar a las comunidades más alejadas. |
| 6. Economía para la gente | a. Adoptar medidas que estimulen, apoyen y prioricen el empleo local, la creación de empresas y cooperativas.b. Contar con mejores herramientas para medir las carencias básicas de la población como el índice de pobreza multidimensional.c. Asegurar un acceso equitativo a los servicios públicos, educación, empleo, formación e información, así como a las actividades culturales.d. Promover la inclusión social y la igualdad entre hombres y mujeres, así como el enfoque de género.e. Mejorar la seguridad rural y urbana.f. Asegurar condiciones de vida y alojamiento de buena calidad y socialmente integradas para promover e implantar buenas prácticas corporativas.g. Incentivar los mercados solidarios y las redes de comercio justo. |
| 7. Igualdad y justicia social | a. Acceso a la justicia ambiental para todos y para todas a través de mecanismos que mejoren el acceso a la información y la transparencia.b. Desarrollar normativa específica para la protección de los defensores y defensoras ambientales. |
| 8. Derechos los pueblos indígenas | a. Fortalecer la implementación y respeto del derecho a la consulta previa.b. Incorporar la cultura y visiones de desarrollo de poblaciones indígenas en la formulación de políticas, normas y proyectos.c. Promover la gestión colectiva de los territorios indígenas.d. Generar mecanismos de diálogo para el reconocimiento y articulación con las formas de organización indígena. |
Elaboración propia
Hacia una infraestructura para la vida
Como se dijo líneas arriba, en el Perú no hay una tradición técnica y política en el desarrollo de mecanismos de planificación. Desde etapas tempranas como la planificación, no se promueve la identificación de posibles impactos de proyectos de infraestructura, pese a que estos pueden ser graves. Estos impactos suelen comprender procesos de cambio de uso de suelos y deforestación, así como el impulso a actividades ilegales, procesos que a su vez, según evidencia científica, son drivers de transmisión de enfermedades metaxénicas como la malaria[5] y zoonóticas como la rabia[6]. Así, una infraestructura sin planificación y que prioriza el intercambio de mercancía pone a la vida en segundo plano, enfocándose en la atención de condiciones materiales, y no en la utilidad y uso de ellas por parte de las poblaciones locales.
Bajo este marco y antecedentes, proponemos un conjunto de principios y criterios que deberían guiar las fases del ciclo de proyectos de infraestructura pública, de tal forma que se minimicen los efectos de la corrupción y la falta de inclusión de aspectos ambientales y sociales en todo el ciclo de los proyectos. De la misma forma, estos principios buscan la promoción de proyectos de infraestructura donde el objetivo principal y del cual se desprendería la identificacion de beneficios e impactos, sea la protección y extensión de todo tipo de vida.
En ese sentido:
- La forma en que se promueve actualmente el concepto de infraestructura es como un vehículo y condición para llegar o lograr el desarrollo económico. Ampliando el concepto, se debería presentar a la infraestructura como un elemento clave para el desarrollo humano, y para su acceso a servicios y derechos.
- Así, la infraestructura como vehículo del desarrollo en el sector Transportes propone actualmente como uno de sus objetivos la conectividad, pero principalmente de mercados y mercancías. Se asegura que esta generará los ingresos necesarios para la satisfacción de necesidades. Sin embargo, se debe empezar pensando en las reales necesidades locales existentes.
- Otra limitación en esta concepción es la debilidad de las políticas de planificación y participación. Así, al no tomar en cuenta las necesidades locales, y al no desplegar mecanismos efectivos de participación y de transparencia y acceso a la información, se reduce la posibilidad de ser proyectos que cumplan con el cierre de brechas sociales que buscan atender.
- Hay evidencias, en el caso de la amazonía de que, bajo estos principios, los proyectos de infraestructura no han respondido a las necesidades locales, reduciendo sus beneficios y evidenciando aún más las desigualdades locales.
- Los proyectos de infraestructura son necesarios. Sin embargo, la pandemia del COVID-19 ha hecho visible los límites de la infraestructura existente y las brechas de infraestructura que aún no existe.
- El contexto de pandemia alerta sobre la urgencia de proteger la vida. No debemos entender la vida como segmentos separados, como servicios o derechos inconexos. El contexto llama la atención de ver la vida como integralidad, como unidad; donde la salud no esté separada de otros niveles de la vida, o que la economía no se imponga sobre la salud.
- Proponemos que la lógica que determine la promoción de la infraestructura sea que esté abiertamente dirigida para la protección y extensión de la vida. La vida debe ser reivindicada como concepto que expresa unidad y exige pensar en los diferentes componentes que necesitamos para que exista. Así, salud, educación, seguridad, economía, territorio, naturaleza no están distanciados, deben encontrar vínculos.
- La infraestructura para la vida plantea que para promover infraestructura, esta debe responder e implementar mecanismos de: a) gobernanza, b) intervención temprana, c) economía para la gente, d) interculturalidad y e) enfoque de género.
Principios que deben guiar su implementación
- El bienestar de las personas está íntimamente vinculado a la satisfacción de las necesidades básicas, preservar la vida en comunidad, la solidaridad, la armonía con el ambiente, la integración al territorio y el goce de la libertad.
- El respeto de los derechos humanos y la cultura de las poblaciones debe ser promovido en toda iniciativa pública y privada.
- La búsqueda de la equidad como uno de los valores que debe guiar la gestión pública.
Criterios que deben guiar su implementación
- La gobernanza, vía mecanismos de transparencia, participación, rendición de cuentas y consulta previa en todo el ciclo del proyecto.
- Un enfoque de intervención temprana, que permita identificar desde la etapa de planeamiento y formulación, los potenciales impactos indirectos, acumulativos y sinérgicos de proyectos ambientales y sociales.
- Las visiones locales, regionales o nacionales de desarrollo, y en particular, las concepciones de salud de las poblaciones en su área de influencia, deben guiar los procesos de planificación y formulación de proyectos.
- Derechos de pueblos indígenas, su cultura y conocimientos locales de las poblaciones en el área de influencia de proyectos deben ser valorados e incorporados desde las fases de planificación y formulación de proyectos. Esta incorporación debe contar con indicadores de inclusión.
- Incorporar un enfoque reducción de brechas de género en la formulación de proyectos.
Este conjunto de principios y criterios nos permitiría acercarnos al objetivo de contar con una infraestructura para la vida. En ese marco, entendemos que la extensión de la vida es un principio para el bienestar de la gente, entendiéndose la sociedad en su conjunto, abordando los diversos aspectos que constituyen su bienestar, que va más allá de lo económico. Y para toda la vida, lo entendemos como las estrategias y mecanismos que deben tener los proyectos de infraestructura para alterar en lo más mínimo posible los ecosistemas y las especies, no solo porque puedan ser esenciales para el sostenimiento de la vida humana, sino porque tienen valor en sí mismas.
¿Cómo iniciamos este proceso?
Se propone a continuación componentes y acciones que permiten operativizar los cinco criterios planteados para el desarrollo de proyectos de infraestructura, en particular la de transportes, en la cuenca amazónica.
Cuadro 2. Acciones para la implementación de los criterios para una infraestructura para la vida
| Componentes | Estrategia |
| Gobernanza | Elaboración de Programas de gestión de riesgos en infraestructura con un enfoque ambiental, social y de salud enfocado en la amazonía.Institucionalización del monitoreo y vigilancia indígena/ciudadana como proceso obligatorio.Mejorar y fortalecer la transparencia y acceso a la información (con enfoque intercultural) en todo el ciclo de proyectos, desde la fase de diseño hasta el cierre de operaciones tanto a nivel nacional, regional y local, generando espacios tripartitos para el diálogo en procesos de infraestructura. |
| Intervención temprana | Elaboraciones e implementación de lineamientos para la evaluación de impactos directos, indirectos, acumulativos y sinérgicos en las fases de planeamiento y formulación de proyectos.Elaboración e implementación urgente de evaluaciones ambientales estrategicas como requisito indispensable: Evaluación Ambiental Estratégica del Plan Nacional de Infraestructura, del paquete de proyectos priorizados en el paquete de reactivación económica, Plan Vial de Loreto y Plan Hidroviario. |
| Economía para la gente | Elaboración y aprobación de un marco para la promoción de actividades productivas de acuerdo a las necesidades locales de la población en las cuencas del Tigre y Morona.Elaboración y aprobación de un Plan de gestión de riesgos vinculados a actividades económicas en coordinacion con poblacion local.Aprobación de criterios para un Sistema de Transporte Fluvial Sostenible basado en las prioridades locales. |
| Enfoque de interculturalidad:Derechos de pueblos indígenas, su cultura y conocimientos locales | Aprobación de lineamientos obligatorios para la incorporación de enfoque intercultural en estudios de preinversión y en un mecanismo de consulta para la identificación de brechas de infraestructura. |
| Enfoque de género | Aprobación de lineamientos obligatorios para la incorporación de un enfoque de género en la formulación de proyectos y en un mecanismo de consulta para la identificación de brechas de infraestructura. |
| Accion para la salud | 1. Elaboración normativa para la inclusión obligatoria de una evaluación de los impactos en la salud desde la fase de planificación de proyectos de inversión pública.2. Incorporar consideraciones hacia la salud pública en las estrategias intersectoriales e iniciativas de planificación.3. Generar normativa para la incorporación obligatoria en políticas públicas y proyectos de inversión de las diversas concepciones de salud que tienen las poblaciones locales.4. Aprobar a la brevedad posible, con un presupuesto asignado, una política, planes y programas de protección a la salud para pueblos indígenas. |
| Igualdad y justicia social | 1. Aprobación urgente del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, más conocido como Acuerdo de Escazú por el Congreso de la República. |
Elaboración propia
Conclusiones
El cierre de brechas de infraestructura busca la satisfacción de necesidades básicas humanas y generar las condiciones mínimas para el desarrollo económico pero, al no enmarcarse en una concepción de bienestar humano, no toma en cuenta los impactos que pueda generar en las dimensiones que constituyen dicho bienestar.
La pertinencia cultural así como la realidad ambiental y visiones de desarrollo locales no suelen ser tomadas en cuenta en el desarrollo de proyectos de infraestructura, particularmente en las fases de planeamiento y formulación de proyectos, donde se establecen las características generales que tendrá la infraestructura a lo largo de su vida.
En un contexto como el actual, donde el Poder Ejecutivo a través del Decreto Supremo N°080-2020-PCM, ha aprobado la reanudación de actividades económicas en forma gradual y progresiva dentro del marco de la Declaratoria de Emergencia Sanitaria Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del COVID-19, y donde se incluye en la Fase 1 de la reactivación, la implementación del Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, así como 56 proyectos de transportes y comunicaciones, además de la reactivación prioritaria de actividades mineras y de hidrocarburos, a pesar de la serie de contagios existentes y las debilidades y demoras actuales para la protección a la salud de pueblos indígenas amazónicos frente a pandemia, creemos que es importante que el gobierno piense nuevamente en las opciones que existen para no repetir los mismos errores y que implemente medidas para poder pensar y priorizar el bienestar humano.
Cuadro 3. Prioridades del sector construcción, minería e industria de la Fase 1 de Reactivación Económica peruana
| Minería e industria | Construcción |
| 1. Explotación, beneficio, almacenamiento, transporte y cierre de minas del estrato de la gran minería y proyectos en construcción de interés nacional e hidrocarburos.2. Insumos para la actividad agropecuaria.3. Pesca industrial (consumo humano indirecto).4. Producción temporal: órdenes de compra (exportaciones) vencidas y por vencer.5. Industrias de vidrio, forestal (maderable u no maderable), papel y cartón, plásticos y hielo, ampliación de textil y confecciones, maquinaria y equipo.6. Industria metalmecánica.7. Sustancias químicas básicas y abono y servicios complementarios a agricultura (para actividades esenciales). | 8. Proyectos del Plan Nacional de Infraestructura para la competitividad (PNIC).9. Proyectos de la Autoridad para la Reconstrucción con cambios (ARCC)10. 56 proyectos del sector Transportes y Comunicaciones.11. 36 obras de saneamiento.12. Actividades de infraestructura agraria (riego, mantenimiento, rehabilitación de drenes, entre otros).13. Proyectos inmobiliarios priorizados (fase de excavación, estructuras y acabados, y viviendas en el ámbito rural).14. Productos agrarios (alquiler/venta de maquinarias)15. Inversiones de optimización, de ampliación marginal, de rehabilitación y de reposición (IOARR), acceso de agua y alcantarillado en comisarías, hospitales y colegios.16. Industrias y servicios conexos a la construcción. |
Fuente: Decreto Supremo N°080-2020-PCM
Una infraestructura para la vida, concebida para el logro del bienestar humano, requiere de gobernanza, es decir, mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, participación, consulta y adecuados niveles de coordinación entre múltiples actores públicos y privados. Solo así se podrán conciliar las diversas dimensiones que constituyen el bienestar para no repetir los mismos errores.
Notas al pie
[1] PNUD(2012). “La ONU debate sobre incluir la felicidad en el centro del desarrollo”. Recuperado de: https://www.undp.org/content/undp/es/home/presscenter/articles/2012/04/02/un-debates-putting-happiness-at-centre-of-development.html
[2] La infraestructura es uno de los pilares de la Política de Competitividad y Productividad (MEF, 2018) cuyo objetivo último es contribuir al bienestar de los peruanos.
[3] BID (2015). Guía para evaluar y gestionar los impactos y riesgos para la biodiversidad en los proyectos respaldados por el Banco Interamericano de Desarrollo
[4] Ledec, G. y Posas. P. (2003). Biodiversity conservation in road projects: Lesson from World Bank in Latin América. Banco Mundial.
[5] Recuperado de: https://www.pnas.org/content/116/44/22212.short
[6] Recuperado de: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC4507309/
Autor: DAR
